南京都市圈，近来在成都都市圈“存在感”很强。

5月12日，为学习借鉴南京推进长三角一体化发展、南京都市圈建设先进经验，四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室赴南京考察。

6月3日，四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室主办“兴汇大讲堂”，首期活动邀请的就是中科院南京地理与湖泊研究所研究员陈雯，她是新一轮《南京都市圈发展规划》专家组负责人之一，更是长三角一体化决策咨询专家，20多年来一直参与并主持了全国层面和江苏省的多个战略规划的编制。

长江首尾的两个都市圈，虽然地域不同，经济发展基础不同，但都在探索都市圈的有效发展途径。正在加快建设中的成都都市圈，能从南京都市圈的规划编制中学习什么?两个都市圈的频频互动，或许能透露未来成都都市圈的规划方向。

1 都市圈，

要“圈”住什么？

要以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点，培育发展一批现代化都市圈

日前，在国家发改委发布的《2021年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》(以下简称《重点任务》)中，明确提出支持成都都市圈编制实施发展规划。这被视为成都都市圈的一次“官宣”。

这一国家层面的“群聊”里，成员仅4个。除2021年新加入的成都都市圈，还包括连续两年出现在《重点任务》中的福州、西安都市圈，以及2020年出现在《重点任务》中的南京都市圈。今年2月，南京都市圈已率先拿下全国首个由国家发改委正式批复的都市圈规划，向都市圈建设的无人区迈出重要一步。

某种程度上，4个都市圈都扮演着无人区拓荒者的角色。许多人视2019年为我国的“都市圈建设元年”，当年2月印发的《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(以下简称《意见》)，首次在中央政府层面出台专门文件谋划都市圈发展。《意见》针对当时都市圈建设存在的城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题，提出指导意见，旨在“培育发展一批现代化都市圈”。可以说，以此为分界线，这之后规划建设的都市圈，都是2.0版本。

都市圈究竟要“圈”住什么?其中《意见》明确提出，要以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点，培育发展一批现代化都市圈。

在陈雯看来，都市圈同城化可以借鉴世界银行在2009年发展报告《重塑世界经济地理格局》中对“一体化”的理解：提高密度、缩短距离、减少分割。但她强调，一体化绝非趋同化，只有分工合作才是一体化的基础。此外，还要注重可持续性和包容性，一方面高效率、高密度的增长仍需要被约束在资源环境;另一方面，要让更多区域、城乡的人民享受更充分的一体化发展和更均衡的美好生活。

2 如何画圈？

以一城带动一域

都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态

传统上，我国城市治理中，行政边界在功能上是地方政府公共权力行使的绝对空间边界，这与以市场化为导向的都市圈发展逻辑本身存在矛盾。事实上，很多都市圈涉及到跨市域甚至省域，如若放任城市发展中“城市本位”的倾向必然遏制同城化发展。

南京都市圈横跨苏皖两省8座地级市和两个区(市)，一省的省会城市能够对邻省多地产生深刻影响，这样的情况在全国并不常见。

“南京都市圈20年的探索证明，在城市群结构之下中型化的跨省都市圈发展模式是可行的。”南京大学城市科学研究院副院长胡小武认为，未来这种跨省域的都市圈会越来越多，而南京都市圈的实践已经为后来者提供了良好而又清晰的示范。

以一城带动周边，“圈主”南京发挥出了巨大的感召力。目前南京中心城市的常住人口约占都市圈的20%，经济总量占比超过30%，作为都市圈经济中心的地位无可撼动。尽管社会各界对于应当优先发展都市圈的核心城市，还是更多做好都市圈“去中心化”存在争论，南京都市圈鲜明突出了南京作为中心城市的功能，给出了一种探索。

事实上，这也是《意见》对于都市圈概念的明确，“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”

“三大城市群里只有长三角是一体化战略，因为大家都认同上海这个最大中心的地位，周边城市贴着上海发展就会发展得好，”陈雯认为，南京都市圈的建设认同单中心的发展，对成都都市圈发展有借鉴意义，成德眉资同城化也需要认同成都的作用，“多个兄弟没人做主，就会很难推进。”

成德眉资同城化建设今年聚焦“优势互补、相互成就”，以都市圈理念来推进。对于周边三市而言，贴着成都发展既是分享红利，也是对表看齐。目前正在制定《成都都市圈(成德眉资同城化)稳定公平可及营商环境建设专项行动方案》，其中提出德阳、眉山、资阳三市要加快看齐成都营商环境2.0、3.0和4.0的版本，并提出量化的指标表述。

在近期公布的地方“十四五”规划建议中，四川表示，要加快推动成德眉资同城化发展，促进全省发展主干由成都拓展为成都都市圈;成都也表示，要推动形成成德眉资同城化发展新格局，实现由行政区视角下的“一城独大”演进至都市圈视野下的一体发展。

3 如何突破？

毗邻地区最容易看成效

2021年成德眉资同城化暨成都都市圈十件大事提出，要加快推进“三区三带”建设，打造交界地带融合发展先行示范区

同城化的难点在于边界的突破和融合，南京都市圈找到毗邻地区作为破题点。

最新公布的《南京都市圈发展规划》中提到，推动省际毗邻区域一体化发展，借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区经验，推进顶山-汉河、浦口-南谯、江宁-博望等省际毗邻区域一体化发展，探索建立规划管理、土地管理、重大项目管理、生态环境、公共服务等一体化机制;探索建设跨区域合作发展平台探索跨区域合作发展机制，推动社会资本以市场化方式参与建设，联合打造一批产城融合、生态绿色的重大功能性合作平台。

“最新的规划选择推动省际毗邻区域一体化发展和探索建设跨区域合作发展平台为重点，这既是地区迫切需要解决的发展问题，也是最容易看到一体化成效的点。”陈雯认为。

无独有偶，成都都市圈也将毗邻地区作为产业融合发展的重点区域。2021年成德眉资同城化暨成都都市圈十件大事提出，要加快推进“三区三带”建设，打造交界地带融合发展先行示范区。比如，成都青白江联动德阳，打造成德临港经济产业协作带;成都东部新区联动资阳，打造成资临空经济产业协作带。周围城市贴着成都发展，在交界地带率先夯实基础。

这样的发展模式本身切合同城化的治理体系，陈雯认为。

值得一提的是，自2002年出台首轮规划以来，南京都市圈已出台了三轮规划。随着市场环境和城市能级的变化，最新的规划中对时代大势和城市发展实践做结合，重新锚定了一些目标。例如，在创新发展中，此轮规划突出围绕产业链布局创新链，增强南京的科学研究能力。原始科技能力和重大科技载体将是未来都市圈优化协同创新能力的焦点。再比如，过去规划中提到的共同市场建设已基本成型，最新规划里突出了合力打造营商环境高地。在公共服务领域，新规划更体现共享，推动建立教育集团、学校联盟，完善医疗保险异地就医结算信息沟通和应急联动机制。

在成都都市圈编制实施发展规划的过程中，南京经验值得参考。(记者 钟茜妮)